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Fonte: Teletime
[Março 2009] Provedores: ter ou não ter? por Mariana Mazza

Em 1995, a Internet engatinhava no Brasil. Naquele ano, a Embratel, ainda estatal, lançava comercialmente seu primeiro pacote de acesso à rede e apenas algumas dezenas de milhares de brasileiros estavam conectados via dial-up ou linha dedicada. Sem concorrentes à vista, o governo decidiu então abrir o mercado de oferta de conexão à Internet. Para isso editou uma norma, a 04/1995 do Ministério das Comunicações. O documento, revolucionário para a época, tinha a missão de organizar a entrada na rede pública de telecomunicações, criando um serviço específico de provimento, capaz de ser prestado também por empresas privadas.

O então ministro Sérgio Motta rompia assim pela primeira vez um monopólio estatal de serviço. Só que o que parecia o calçamento para um futuro tranquilo na oferta de acesso à Internet tornou-se um dos maiores esqueletos das telecomunicações pós-privatização.

Nesses quatorze anos que separam os dias atuais da edição da Norma 04/95 pouco foi escrito para organizar a oferta dos serviços de Internet no Brasil, a despeito da inegável mudança de mercado que aconteceu nessa quase década e meia.
Fala-se hoje em universalizar o acesso à banda larga e o internauta brasileiro já tem o maior tempo médio de navegação do mundo.
A diversidade de oferta de serviços de conexão à Internet, que fizeram o Brasil chegar à casa dos 40 milhões de acessos em 2008, dos quais mais de 10 milhões em banda larga e quase 2 milhões por redes móveis, dá uma idéia de como uma norma de 1995 pode deixar brechas para problemas em um cenário tão diferente daquele em que foi editada.

Nos últimos anos, dezenas de ações chegaram aos tribunais de todo o país questionando a obrigatoriedade do uso de provedores de Internet criada pela 04/95.
Pelo menos dois ciclos são identificáveis como motivadores desses protestos judiciais.
O primeiro foi o crescimento da oferta de serviços em banda larga pelas concessionárias de telefonia fixa.
O segundo, a entrada das operadoras de TV a cabo nesse filão.

Em comum a esses dois momentos, uma atitude das empresas: a cada nova oferta de Internet colocada no mercado, a desconsideração da norma em vigor que obriga a existência de provedores para intermediar a conexão.

Assim, por ironia talvez, a antiga norma estaria em perfeita saúde para domar a oferta de Internet mesmo tantos anos depois, argumentam os defensores da manutenção da regra de provimento de Internet.
O problema seria que, à sombra desta robustez, os órgãos de controle do mercado descansaram e deixaram de fiscalizar o cumprimento da regra pelos mercados que aos poucos vinham nascendo. "A Anatel não fez uma análise dos outros mercados. Esses outros grupos estão se aproveitando de uma defasagem regulatória", diagnostica a responsável pela Procuradoria Especializada da Anatel, procuradora Ana Luiza Valadares.

Indefinição

O grande drama do momento é que a defasagem continua, e sem perspectiva de ser resolvida.
Para agravar a situação, o embate entre provedores de Internet e prestadores de serviços de telecomunicações cresce em um terreno onde abundam opiniões, mas faltam posicionamentos claros sobre a necessidade de manutenção da Norma 04/95 ou a decretação de sua obsolescência.

Criado no mesmo ano que a norma que hoje gera tanto debate, o Comitê Gestor da Internet no Brasil (CGI.br) jamais fechou uma posição sobre a necessidade ou não dos provedores, apesar de ter nascido justamente para orientar a normatização da área de Internet.
O tema sequer foi colocado em pauta nos últimos anos, mesmo com as inúmeras disputas jurídicas surgindo a todo tempo.

Membro do CGI.br, o presidente da Associação Brasileira de TV por Assinatura (ABTA), Alexandre Annenberg, conta que pediu recentemente para que a polêmica fosse encarada pelo grupo. "Acho da maior importância um posicionamento do comitê gestor sobre este aspecto da oferta de Internet".

O setor de TV por assinatura tem uma peculiaridade: é o único que tem uma regra específica sobre provedores quando o tema é banda larga.
Trata-se da Resolução 190, de 1999, que estabeleceu a possibilidade da prestação de Serviços de Valor Adicionado por redes de TV por assinatura, exigindo-se, no caso de acesso banda larga, a autenticação por meio de provedor de acesso.
Note-se que a mesma regra nunca foi colocada aos prestadores de SCM (Serviço de Comunicação Multimídia, que podem ser os próprios operadores de TV paga) ou de SMP (celular).
Mas ao ser questionado em nome da ABTA, Annenberg opta pelo silêncio.

O tema é explosivo entre as operadoras de TV por assinatura, que ainda hoje não se manifestam publicamente sobre sua visão dos provedores.
Nos bastidores, existem posições conflitantes das empresas.
Na prática, a oferta de serviços de banda larga por empresas de TV paga continua em crescimento.
E invariavelmente sem o uso de provedores, já que elas prestam o serviço conforme as regras do SCM.

Informalmente, as empresas alegam que a Norma 04/95 não seria explicitamente aplicável às concessionárias de TV a cabo. Até há pouquíssimo tempo, a Anatel não havia tomado uma decisão para reformar esse entendimento das operadoras de TV ou confirmá-lo.
Somente no início deste ano, a agência reguladora tomou uma providência, ainda que inicial: abriu pelo menos cinco processos contra a Net pela falta de uso de provedores em sua oferta de banda larga. Mas como a própria agência costuma destacar, a abertura de processos administrativos não significa certeza de infração, apenas a averiguação de indícios de problemas.

Regra vs. Prática

Há mais tempo como protagonistas dessa briga, as concessionárias de telefonia fixa parecem ter mais tranquilidade para emitir um posicionamento contrário à obrigação de uso dos provedores.

Apesar de dizer que o assunto não faz parte das discussões recentes nesse ramo das telecomunicações, o presidente da Associação Brasileira das Concessionárias do Serviço Telefônico Fixo Comutado (Abrafix), José Fernandes Pauletti, não faz rodeios sobre a sua opinião do caso. "O que eu acho é que não tem mais nenhum sentido ter provedores de acesso na banda larga", afirma. "É preciso avaliar qual a racionalidade disso, de ser apenas um intermediário, um autenticador."

As ações judiciais mais célebres com relação à obrigatoriedade dos provedores têm como alvo os serviços de banda larga prestados pelas concessionárias de telefonia. Em grande parte das vezes, a provocação contra os provedores parte das representações estaduais do Ministério Público Federal (MPF), e mesmo quando a ação é movida por uma associação civil os procuradores têm se habituado a tomar parte dos processos.
E sempre contrários ao uso dos intermediários previstos na velha norma do Ministério das Comunicações.

Essa ofensiva tem mobilizado cada vez mais os provedores na tentativa de esclarecer juízes, desembargadores e promotores de que a sua existência não é mero capricho mercadológico, mas objeto de uma necessidade técnica e concorrencial.
Para o presidente da Associação Brasileira de Pequenos Provedores de Internet e Telecomunicações (Abrappit), Ricardo Sanchez, já é ponto pacífico que o uso dos provedores é necessário do ponto de vista técnico.
O caso se complica quando as ações reforçam a teoria de que uma mesma empresa pode, e deve, oferecer os dois serviços em conjunto para o consumidor final.
"Hoje, o Serviço de Valor Adicionado (SVA) representa de 7% a 10% do preço final da banda larga. A pergunta inevitável é se por um desconto de 10% vale verticalizar o setor", questiona Sanchez. "Para o usuário, isso é péssimo", complementa.

Sanchez lembra que esse desconto nem mesmo é real. Isso porque o "empacotamento"; dos provedores aos serviços já prestados por teles e TVs pagas não corresponderia à exclusão do custo que a conexão de Internet possui por si só para cada uma das empresas.

Outro aspecto problemático é que defender essa verticalização pode ter efeitos benéficos momentâneos para o consumidor, com uma pequena redução de custos gerados por essa oferta casada. Mas, a longo prazo, a estratégia pode trazer sérios danos, com as empresas exercendo poder de mercado e elevando os preços após eliminar todos os provedores. "Tudo isso cria um grande problema porque tira a pressão que existe por parte dos provedores para que o preço esteja sempre baixando por conta da concorrência e da busca pelo acesso às redes";, comenta uma das advogadas que tem defendido causas dos provedores, mas que prefere não se identificar.

Novo modelo?

Em meio a toda essa polêmica há espaço para análises ainda mais progressivas sobre o futuro da oferta da Internet no Brasil e do próprio modelo de telecomunicações. Na avaliação de Gustavo Gindre, coordenador-geral do Instituto de Estudos e Projetos em Comunicação e Cultura (Indecs) e membro do CGI.br, esse debate deveria começar por uma análise política do que se quer para as comunicações do país e, a partir daí, tecer as bases para consolidar o cenário desejado.

O atual caminho escolhido, onde não há até agora uma proposta concreta de separar as ofertas de serviço e de rede, nos parâmetros do modelo praticado pelo Reino Unido, teria condenado os provedores. "Em um modelo onde não há separação, o provedor vai se tornar meio obsoleto. Se há um único prestador capaz de prover os dois serviços, o provedor se torna desnecessário e um tanto prejudicial para o consumidor", comenta.

A saída seria, na visão de Gindre, investir em um outro modelo, com a oferta de banda larga em regime público e separação estrutural, condições que seriam capazes de fomentar a ampliação do número de provedores e, consequentemente, da concorrência.
"Na hora em que se definisse a banda larga como um serviço público, teria que se criar um PGMC (Plano Geral de Metas de Competição) e entraria no debate a neutralidade de redes", afirma.
Neste cenário, seria possível um maior controle de abusos por parte dos players do setor. "Muito em breve as pessoas terão que admitir que este modelo precisa ser rediscutido".

Sem tutela

Enquanto novos ventos não mudam drasticamente o modelo das telecomunicações, uma impressão comum a todos, contrários e a favor da obrigatoriedade dos provedores, é a falta de tutela por parte da Anatel e do Ministério das Comunicações com relação a um serviço tão importante quanto a Internet. "Há uma omissão normativa com relação à autenticação. A Justiça vai acabar tomando uma decisão definitiva sobre isso. E não vai demorar a acontecer", prevê a procuradora da Anatel, Ana Luiza Valadares.

Mesmo que a Justiça realmente ponha um fim na briga sobre o uso dos provedores, deixar para os tribunais a decisão sobre os caminhos das telecomunicações ou dos serviços de valor adicionado pode abrir um precedente perigoso para todo o setor, esvaziando o poder normativo dos órgãos competentes.

Mesmo concentrado em uma temática específica, o caso dos provedores mostra a premente necessidade de um planejamento concreto para o futuro dos serviços de telecomunicações para que o usuário, no fim, não seja o maior prejudicado. "O que incomoda é que a gente está chegando ao limite da gambiarra. De puxadinho em puxadinho, estamos criando um Frankenstein", resume Gindre.

Confusão no passado e no futuro

Os serviços de telecomunicações têm regras diferentes quando o assunto é Internet.
Para um operador de SCM (Serviço de Comunicação Multimídia), a oferta de banda larga pode ser feita livremente, sem a necessidade de um terceiro ente para fazer a autenticação do acesso.
O mesmo vale para as redes de SMP, que prestam o serviço sem nenhum intermediário.

No caso da TV paga, existe a Resolução 190/99, que exige a figura do provedor na prestação de Serviços de Valor Adicionado.
E no caso do STFC existe a Norma 4 de 1995, ainda do tempo da Telebrás e nunca revogada.

Se por um lado equalizar estas diferentes situações é um desafio ainda longe de ser vencido pela Anatel e pelo mercado, pensar em temas complicados que já começam a se tornar realidade, como a discussão sobre neutralidade de rede, traffic shaping, regras de interconexão para redes IP entre outros, parecem ser algo a anos-luz de distância das autoridades brasileiras.

Estes temas são apenas mencionados, tangencialmente, pela Anatel. Por exemplo, em referências genéricas contidas no novo Plano Geral de Atualização da Regulamentação ou, mais especificamente, quando citam a expressão "neutralidade de rede" como condicionante à aprovação da compra da Brasil Telecom pela Oi.