Fonte: Portal Teletime - Origem: Revista Teletime
[Set 2010]  Nem tão livre assim - por Daniel Machado e Samuel Possebon, com colaboração de Mariana Mazza

A Internet é um território livre e desregulado. A Internet é o ambiente da livre iniciativa e do livre fluxo de informações. A Internet é anárquica. Todas estas definições são verdadeiras e válidas na maior parte do mundo moderno. Mas também é verdade que a cada dia, no Brasil e em outros países, as relações econômicas que se desenvolvem sobre a rede e a importância social e política da conectividade fazem com que mercados e governos atuem no sentido de mudar essa realidade. No caso brasileiro, são vários os elementos que apontam no sentido de uma mudança nesse cenário: regulamentação do backhaul, Plano Nacional de Banda Larga, Fórum Brasil Conectado, regulamento de neutralidade e outras. Desde 31 de maio de 1995, a Internet no Brasil é território livre de ação reguladora do Estado. Foi quando o Ministério das Comunicações editou a Norma 004/1995, que selou o futuro da rede como um serviço de valor adicionado, definido na ocasião como aquele que “acrescenta a uma rede preexistente de um serviço de telecomunicações, meios ou recursos que criam novas utilidades específicas, ou novas atividades produtivas, relacionadas com o acesso, armazenamento, movimentação e recuperação de informações”. Daquele momento em diante, toda a revolução provocada pela web e pelo mundo IP inerente à rede não seria mais regulada. Mas isso pode estar mudando, aos poucos.

O Plano Nacional de Banda Larga, editado em maio, por exemplo, está provocando mudanças regulatórias importantes que podem significar a ruptura do paradigma de Internet desregulada. O princípio é simples: ao atuar para que a Internet se massifique, o governo precisa intervir no mercado e impor regras, e isso muda o quadro de livre desenvolvimento que vigorava desde 95.

E mais: até o final de 2013, como uma das metas de médio prazo do Plano Geral de Atualização da Regulamentação (PGR), a Anatel deverá editar a regulamentação específica para neutralidade de rede, o que, inevitavelmente, fará com que a Internet deixe de ser pensada apenas como um serviço de valor adicionado. A premissa colocada pela agência desde já nesse debate é “avaliar as condições de ofertas de facilidades incluindo capacidade e velocidade da comunicação pelas prestadoras de serviços de telecomunicações aos usuários e a outras prestadoras de serviços de telecomunicações, com o objetivo de assegurar amplo acesso, com tratamento isonômico e não discriminatório ao tráfego cursado em suas redes”.

Por esta razão, é possível dizer que o primeiro abalo no princípio da Internet desregulada está sendo provocado pelo novo Plano Geral de Metas de Universalização (PGMU). Na verdade, começou em 2008, quando o governo alterou o Decreto do PGMU para incluir o backhaul como parte da rede passível de compromissos de universalização. Naquele momento, a sinalização foi clara: não apenas telefonia fixa, mas a rede (backhaul) que dá suporte à Internet também teria as suas metas. O momento seguinte foi quando o governo estabeleceu um regulamento para tabelar a comercialização dessa capacidade, no ano passado. E no começo de setembro deste ano a Anatel colocou em consulta pública o que deverá ser o Plano Geral de Metas de Universalização a vigorar entre 2011 e 2015. Esse último documento, chamado de PGMU III, ampliou as metas de backhaul que haviam sido propostas em 2008 e procurou ficar alinhado com as políticas do Plano Nacional de Banda Larga.

Diante de todos esses passos, cabe a pergunta: a Anatel deve avançar sobre esses territórios? Esse é um caminho inevitável? Está sendo feito da maneira certa?

A agência reguladora das telecomunicações está, na verdade, regulando apenas a infraestrutura de suporte à banda larga, o que já não é pouca coisa. Pelas regras da Anatel, a rede de dados, que deverá estar disponível em todos os municípios brasileiros até o final do ano, também chegará a boa parte das localidades com mais de mil habitantes em que exista telefone. E a capacidade mínima das redes disponíveis também está sendo ampliada. Mas a verdadeira mudança proposta no PGMU III é na forma de uso dessa rede (que a Anatel chama de backhaul): ele deverá ser oferecido sob demanda para os interessados, ainda que a agência esclareça que apenas “empresas de telecomunicações” se qualifiquem para pleiteá-la; além disso, este backhaul será uma rede tarifada, ou seja, com preço tabelado. O gerente geral de competição da superintendência de serviços públicos da Anatel, José Gonçalves Neto explicou, ao anunciar as propostas de novas regras, que nem todo o backhaul terá que ser oferecido nestas condições. Na verdade, os limites mínimos de capacidade backhaul estabelecidos no PGMU para cada município e localidade são o “teto” do que deve ser atendido em caráter público e com tarifas. Ao se atingir a capacidade (o atendimento se dá por ordem de chegada de pedidos), as concessionárias estão liberadas para comercializarem o backhaul como quiserem, no livre mercado, diz a agência. Consequência: alguns provedores terão aceso a uma infraestrutura pública, mais barata, e outros certamente terão que negociar condições comerciais no âmbito privado. Estas regras de negociação ainda devem ser regulamentadas, diz a Anatel.

Mas, afinal, o que é o tão famoso backhaul? TELETIME já tratou do tema pelo menos uma dezena de vezes em matérias e artigos, e ainda não existe clareza entre os especialistas e dentro da própria Anatel sobre o que seja esta porção da rede. A última explicação oferecida pela Anatel, que parece ser a mais destilada e, por enquanto, definitiva, diz que o backhaul é simplesmente uma rede física (que pode ser um fio ou um link de rádio ou satélite) que liga o backbone ao provedor de acesso em última milha. Mas essa rede não trafega informação, a comercialização não envolve as portas IP necessárias à conexão com a Internet e nem o acesso aos roteadores da rede de dados.

Regulação indevida

É aí que começa a surgir o primeiro impasse. Para o professor Carlos Ari Sundfeld, advogado especialista em telecomunicações, um dos autores da Lei Geral de Telecomunicações e, nessa questão do backhaul, parecerista da Abrafix, a Anatel está regulando como serviço público algo que já estava previsto contratualmente para ser tratado na esfera dos serviços privados, que é a venda de linha dedicada (EILD). “Linha dedicada não é um serviço de telecomunicações, mas é um serviço prestado pelas empresas de telecomunicações de comercialização de uma capacidade excedente da rede de STFC. Isso está previsto nos contratos das concessionárias e não prevê cobrança tabelada”, explica o advogado. Ele reforça que por mais que a Anatel diga que o backhaul não é a EILD, todas as suas características são de EILD. Vale lembrar que a questão está inclusive na Justiça e a liminar pedida pela Abrafix para evitar a tarifação do backhaul foi recusada. Mas o assunto ainda está pendente de julgamento de mérito.

Para Sundfeld, a estratégia da Anatel de tornar o backhaul um serviço tarifado e sujeito a obrigações de serviços públicos visa atender aos interesses da Telebrás. “A estatal é que vai acabar explorando essa rede das concessionárias a preços tabelados. E se não ela diretamente, os operadores que prestarão o serviço de acesso para ela o farão”, reclama. Mas o juiz da 6ª Vara da Seção Judiciária do Distrito Federal, Márcio de França Moreira, que negou o pedido de liminar da Abrafix, acatou o argumento da Anatel, afirmando que “permitir a livre negociação da capacidade de backhaul decorrente do cumprimento da meta de universalização, sem qualquer regulação quanto aos valores máximos que poderão ser praticados pelas concessionárias, dá ensejo a que o acesso à banda larga seja inviabilizado a populações de municípios situados em locais mais afastados dos grandes centros urbanos, esvaindo por completo a finalidade precípua desta meta de universalização”.

Para Sundfeld, se a Anatel quer começar a regular o ambiente da Internet, precisa dar os passos na ordem certa. “Existe um ordenamento jurídico para fazer o que a Anatel pretende. É preciso estabelecer que a Internet será um serviço regulado privado ou público, com um decreto presidencial, depois definir as condições para este serviço e selecionar os operadores interessados. Não pode, em uma solução incremental, em uma ‘gambiarra’, impor a operadores de STFC obrigações de um novo serviço”, diz o advogado.

A discussão, contudo, é complexa do ponto de vista jurídico, conceitual e mercadológico. Até quanto o regulador pode estabelecer regras para o acesso banda larga e para a rede que dá suporte a esse serviço de valor adicionado? Indo mais longe: a banda larga pode ser vista como um serviço de telecomunicações? E a questão da neutralidade de rede, como deve ser tratada? São perguntas que TELETIME fez a diversos especialistas no último mês.

Para a advogada especialista em direitos do consumidor e ex-representante do Idec, Estela Guerrini (ela se desligou da instituição após conceder esta entrevista), “a Internet é, na prática, um serviço de telecomunicações e precisa ser tratado como tal. Já passou há tempos de ser apenas um serviço de valor adicionado. Aliás, já está se tornando um dos principais serviços, que abre portas para outros. Se o provimento desse serviço só é possível por operar por outra rede (telefonia), acho que não vem ao caso. Quando se discute o serviço como um direito, é um serviço que deve ser considerado essencial e deve ter um tratamento similar a outros serviços considerados essenciais”, afirma.

Mas a questão não é simples. Para Ricardo Sanches, presidente Abrappit (Associação Brasileira dos Pequenos Provedores de Internet e Telecomunicações), “a Internet não é um serviço de comunicações, e isso é definido pela legislação e pela Justiça brasileira. Ir contra isso é ir contra o STF. Aliás, se fosse serviço de telecom, todos os impostos recairiam sobre ele, como o ICMS”, exemplifica. “Qual é o perigo de transformar a Internet num serviço de comunicações? Você verticaliza o mercado!”, diz.

Debate conceitual

Fora as nuances jurídicas, há uma discussão conceitual de fundo igualmente relevante. Para Demi Getschko, diretor-presidente do Nic.br e um dos pioneiros da Internet brasileira, a rede é “algo de telecom, mas não pode ser regulada como telecom. Você tem de deixar a Internet numa região livre. Veja o Twitter, que tem quatro anos e agora floresceu. Se você tentar transformar isso em algo mais regulado, corre o risco de evitar esse crescimento. As lan houses, que prosperam tanto não, existiriam se fossem um serviço público. Haveria tantas responsabilidades que não poderiam se estabelecer, quero dizer, recairiam sobre elas uma série de impostos, de burocracias”, diz. Para ele, tem de haver mecanismos de proteção ao usuário. “Mas não gostaria que virasse um serviço público tradicional. Serviço de interesse público, mas não serviço público”, ressalta Getschko.

Para Silvio Meira, pesquisador da UFPE e criador do instituto Cesar, “a definição é dinâmica. Em minha opinião estamos num ponto de troca de tempo, um ‘PTT’ que está transformando a Internet na infra de toda a comunicação e conectividade”, diz. “É importante não sair pegando qualquer definição simples e atribuir o que é a Internet. E não sair regulando qualquer coisa sem saber quais são as potenciais consequências disso. A Anatel vai ter de certificar as aplicações que rodam dentro dos celulares. Em um passado recente você só poderia rodar um aplicativo de game se a Anatel certificasse”.

Na verdade, a Anatel está longe de entrar em uma seara de regulação de aplicativos e conteúdos que trafegam pela rede. O mais próximo desse debate talvez seja a discussão do Marco Civil da Internet no Congresso ou a discussão levantada pelos radiodifusores sobre a aplicação ou não do Artigo 222 da Constituição (que coloca limites de capital estrangeiro a grupos de comunicação) também a portais de Internet.

Mas de imediato, a discussão, por enquanto, é tão somente com relação à cobertura das redes de backhaul que dão suporte à Internet. É importante ressaltar, entretanto, que a rede de Internet é muito mais ampla e envolve infraestrutura privada das empresas, totalmente livre de regulação. E é aí que está o próximo desafio da Internet: conciliar interesses comerciais dos detentores das redes e conteúdos com a liberdade e igualdade de acesso que até hoje caracterizou este ambiente. É onde se coloca a discussão de neutralidade de rede.

Rentabilização

Para Fábio Coelho, presidente do iG, empresa do grupo Oi que ocupa um importante papel na oferta de acesso e conteúdo à Internet, é preciso “ter respeito às instituições, à gestão dos contratos”, mas também é bom lembrar que “há um investimento por trás dessas redes”. Ao falar no evento Captura de Valor e Identidade em um Mundo Globalizado, realizado no começo de setembro, ele usou o argumento das teles ao lembrar que há um investimento por trás das redes: “a AT&T investiu US$ 14 bilhões em sua rede somente no ano passado!”, disse. Vale lembrar que no começo de agosto, uma informação sobre um possível acordo entre Google e Verizon para priorização de tráfego (quebra de neutralidade, portanto) gerou uma forte reação da FCC, o órgão regulador norteamericano. A reação do regulador foi tão forte, inclusive ameaçando deixar de consultar as teles antes de regular, que as duas empresas propuseram então que o assunto fosse tratado na esfera legal, pelo Congresso dos EUA. A FCC já se envolveu em polêmica nesse campo ao decidir tratar Internet como serviço de telecomunicações, e não mais como um serviço de “informação”, como vinha fazendo historicamente. Seria o equivalente no Brasil à Anatel deixar de tratar a Internet como serviço de valor adicionado para tratá-la como um serviço regulado. Na ocasião, a decisão da FCC, tomada para atender a dificuldades jurídicas justamente de dar um tratamento regulatório para a questão da neutralidade, fez com que provedores de rede protestassem. A agência respondeu, prometendo ser “leve” na regulação.

Leveza

No mês passado, em entrevista à TELETIME, o presidente da Ancine, Manoel Rangel, já havia utilizado esse conceito de “regulação leve” ao se referir à regulação de conteúdos em todas estas plataformas. Recentemente, declarou também que entende a neutralidade como um dos princípios regulatórios básicos da Internet. “A neutralidade é o caminho mais adequado. Para alguém passar mais rápido, outro obrigatoriamente tem de passar mais devagar. O problema central é o prejuízo do outro diante de questões outras que são efetivamente econômicas”, disse. Para Silvio Meira, é preciso “ter noção do que é neutralidade de rede”. Segundo ele, “precisamos primeiro discutir amplamente sobre por que é preciso estabelecer uma rede neutra para todo mundo. E quais são os direitos e deveres antes de sairmos por aí dizendo que é preciso haver uma rede com QoS, onde cada um paga por qualidade. Se não discutirmos, quem está sentado lá atrás nos roteadores pode manipular a vontade. Não adianta discutir o leão debaixo do tapete, temos de chegar a um conjunto de entendimento sobre o que estamos discutindo antes de propormos uma solução”.

A discussão regulatória sobre neutralidade de rede ainda não foi colocada publicamente, ainda que ela esteja difusa no debate sobre o Plano Nacional de Banda Larga e políticas que estão sendo implantadas pelo governo. O único passo nesse sentido foi dado nas contrapartidas impostas à Oi para a fusão com a Brasil Telecom, no final de 2008, quando a agência exigiu que a operadora não praticasse nenhuma política de discriminação de conteúdos em suas redes de acesso à Internet.

Classes de serviços

A Anatel deu uma ideia do que pode estar pensando em fazer quando for tratar da regulamentação da neutralidade de rede. “A neutralidade de redes diz respeito à não-discriminação entre as aplicações que trafegam em uma rede, sejam aquelas providas pela detentora da infraestrutura, sejam serviços prestados por terceiros. A necessidade de as redes serem transparentes em relação às aplicações é hoje considerada como uma regulamentação positiva, na medida em que é um estímulo permanente à inovação. Entretanto, a possibilidade de definição de diferentes classes de serviço não é incompatível com o conceito de neutralidade de redes”, disse Bruno Ramos, gerente geral de comunicações móveis da superintendência de serviços privados da Anatel. Por classe de serviços entenda-se criar camadas diferentes em que os serviços possam ser priorizados, sem que isso interfira na qualidade dos demais serviços. Na prática, já é o que acontece quando uma operadora de TV a cabo como a Net Serviços/Embratel, por exemplo, oferece um serviço de voz sobre sua rede de banda larga, em que há um nível de QoS assegurado. E isso tende a se acentuar com a oferta, por parte dos provedores de banda larga, de serviços de IPTV, vídeo sob demanda e outros serviços que exijam parâmetros mínimos de qualidade. A rede da Telefônica, que oferece todos estes serviços, é um outro bom exemplo.

Telebrás

Mas o principal elemento de intervenção do governo no mercado de Internet tem sido, de fato, o Plano Nacional de Banda Larga e a recuperação da Telebrás, que passará a atuar no mercado de venda de capacidade no atacado, fomentando, em tese, a concorrência na ponta do acesso final.

Para Demi Getschko, do Nic.br, é necessário separar a nova Telebrás do “estigma” que havia na época do monopólio estatal. “Não há nada de errado com as iniciativas privadas e nem contra as estatais. Na Austrália, por exemplo, isso está acontecendo. Lá a meta é banda larga para 95% dos australianos. Não podemos ser maniqueístas, há tons de cinzas. Acho que a Telebrás veio no momento certo. Aliás, até atrasou. Mas se você não tem competição, como batalhar pela neutralidade? Como batalhar pelo custo baixo? É preciso haver minimamente competição”.

Para Silvio Meira, “universalização de acesso não se faz com palavras, mas com investimento”, e o que está acontecendo é “uma real intervenção no cenário de infraestrutura de conectividade no Brasil, com o PNBL e a recriação da Telebrás”. Para ele, “viu-se claramente que no modelo anterior não haveria condições exequíveis de universalizar”, mas ele questiona a falta de planos para uma banda larga móvel universal e também o risco de que se crie uma dependência e um monopólio estatal em regiões mais pobres. “Daqui a quatro anos, você pode ter estatal sentada em cima de áreas que não quer entregar pra ninguém. É fácil regular iniciativa privada, difícil é regular o governo. Quando você cria uma empresa que pode ser completamente monopolista, é sempre mais complicado de regular que iniciativa privada monopolista, porque aí tem embate contra poder público contra iniciativa privada. E quem acaba perdendo é o cidadão”, diz.

Debates

Parte do Plano Nacional de Banda Larga é também o trabalho do Fórum Brasil Conectado (FBC), que reúne diversas entidades justamente para discutir os rumos das políticas de Internet no país. Nas primeiras reuniões, realizadas em agosto, um dos temas em discussão foi justamente a qualidade dos serviços de banda larga. Os integrantes do FBC concordaram que há a necessidade de definição de algum tipo de parâmetro para que o consumidor seja melhor atendido. O problema é o que fazer.

Os representantes da Anatel declararam que estão trabalhando no assunto, com a inclusão de critérios mínimos de atendimento da velocidade vendida ao consumidor e a possibilidade de estabelecer a obrigação de oferta de mecanismos de monitoramento da velocidade pelo próprio cliente nas regras da telefonia móvel. Ainda assim, a impressão geral foi de que este é apenas um primeiro passo e é preciso avançar mais na regulamentação dos serviços de dados e de outros pontos estratégicos para o setor, como a neutralidade de rede, para que o consumidor seja realmente atendido com qualidade. “A gente quer que tenha uma norma dizendo que a neutralidade de rede é um princípio básico e compulsório, por exemplo”, declarou a advogada da ProTeste, Flávia Lefèvre, que participou da discussão. Outra discussão deve ser realizada nas próximas semanas para debater um tema ainda mais polêmico: a definição do que é a banda larga no Brasil afinal, em qual regime jurídico ela se enquadra e a eventual regulamentação específica da comunicação de dados no país. Este encontro também não tem data para ocorrer e partiu de uma iniciativa da ProTeste. “É preciso criar um serviço de comunicação de dados. Há um vácuo hoje entre a LGT e a Anatel que precisa ser preenchido”, afirmou ela. De qualquer forma, são várias as iniciativas que tangenciam um processo mais intenso de regulamentação da Internet. E ao que tudo indica, os dias de uma Internet sem regras estão contados.