Fonte: Revista Teletime - Edição 138
[Nov 2010]   Fim do sossego [Artigo sobre o Valor de Uso Móvel (VU-M)] - por Mariana Mazza (foto)

Em praticamente todos os eventos públicos nos quais o alto escalão da Anatel é convidado a falar, a explosão da telefonia móvel na última década é citada como o grande exemplo de que as privatizações deram certo. Motivo de orgulho da agência reguladora, os quase 200 milhões de celulares em operação no Brasil deram às empresas móveis o status de “reais promotoras da universalização”, possibilitando que milhões de brasileiros, especialmente os de baixa renda, pudessem ser localizados a qualquer momento, em qualquer circunstância. Mas o que pouco se fala é que boa parte do pujante resultado da telefonia móvel foi obtida por meio de uma política de incentivo cujo pilar é uma sigla de todo desconhecida das grandes multidões: VU-M.

O Valor de Uso Móvel (VU-M), que nada mais é do que o preço que as demais empresas de telefonia pagam às operadoras móveis para completar as ligações feitas a um celular, é hoje importante combustível financeiro das empresas do Serviço Móvel Pessoal (SMP). Segundo dados apresentados pela TIM à Anatel, o fluxo financeiro gerado pela cobrança da VU-M representa nada menos do que 33% do faturamento global das operadoras móveis, em média. Considerando que o negócio de empresas de telecomunicações é a prestação de serviços à sociedade, a negociação de acesso à rede representar um terço dos ganhos das móveis é uma façanha e tanto.

Mas os dias de glória da VU-M podem estar perto do fim. Nos últimos dias de outubro a Anatel colocou em consulta pública uma proposta de redução gradativa dos custos das redes móveis, usando como alavanca uma política de descontos pré-fixados na tarifa cobrada dos consumidores pelas chamadas entre fixos e celulares. Essa tarifa, chamada de Valor de Comunicação (VC), deverá sofrer dois cortes de 10% ao ano e parte dessa redução terá que ser, obrigatoriamente, absorvida pelas empresas de telefonia móvel, com a consequente redução da VU-M.

A ação da Anatel atende a um antigo anseio das empresas de telefonia fixa, sobrecarregadas com os custos de interconexão com as móveis. Por isso mesmo, não é difícil imaginar que as móveis não estão nada felizes com a medida, apesar de a agência reguladora estar sendo bastante parcimoniosa com os percentuais sugeridos de redução. O problema está no tamanho do bolo que agora pode ser fatiado pela agência. As projeções são de que a VU-M renda R$ 17 bilhões às empresas de telefonia celular. Assim, em uma conta simples, o corte sugerido pela agência abocanhará R$ 3,4 bilhões das operadoras até 2012. “Não é um corte suave de jeito nenhum. É uma manobra bruta que significa uma perda de R$ 1,7 bilhão ao ano para as empresas”, reclama o diretor de regulamentação da TIM, Mario Girasole. Obviamente, as móveis querem meios de compensar essa perda e pedem um programa mais amplo de corte de custos no setor de telecomunicações por parte da Anatel, atingindo também as redes fixas. Mas o papel da Anatel no confronto entre móveis e fixas por conta do acesso às redes - talvez o mais antigo conflito pós-privatização - vai muito além da mediação nos dias atuais. O modelo imprimido pela agência para fomentar as móveis há dez anos é, sem dúvida, o olho do furacão nessa briga. E o movimento atual da agência de promover uma redução da VU-M pode sinalizar muito mais do que uma simples redução de custos para o consumidor. O próprio modelo pode ser posto em xeque com uma alteração dessa taxa de interconexão e, com ele, os números da telefonia móvel que a Anatel tanto se orgulha.

Do controle à livre negociação

Para entender como a VU-M tornou-se tão importante para o setor móvel é preciso analisar o passado das telecomunicações. Antes da privatização, em 1998, o serviço de telefonia celular estava engatinhando no Brasil. Para conseguir um aparelho móvel - os famosos “tijolões”, em referência ao tamanho dos equipamentos disponíveis na época - era preciso entrar em uma longa fila e ter um bom salário para dar conta das faturas no fim do mês. No processo de privatização, o governo resolveu apoiar o desenvolvimento desse tipo de telefonia, primeiro separando a operação da Telebrás em grupos móveis e fixos e, depois, gerenciando o acesso a essas duas redes por meio de tarifas de interconexão.

Foram criadas três tarifas: a TU-RL, para a rede fixa; a TU-RIU, para a rede interurbana; e a famosa VU-M, para as móveis. As três eram tabeladas pela Anatel, daí serem chamadas de tarifas, por serem controladas pelo governo. Esse controle público dos preços a serem cobrados entre as empresas vigorou até 2004, quando a agência decidiu que o setor móvel estava maduro para negociar sozinho a cobrança do acesso à rede. A transição foi completada em 2005 e, desde então, a VU-M não é mais tabelada, e sim livremente negociada entre operadoras móveis e companhias de telefonia fixa. Quando a negociação fracassa, a Anatel é chamada a arbitrar os valores.

Dois aspectos merecem destaque nessa transição. O primeiro é que, quando o setor móvel foi libertado do tabelamento, a VU-M já era sensivelmente maior do que as demais tarifas de interconexão, como parte do incentivo a expansão das redes móveis. Segundo levantamento feito pela consultoria Telecom, o valor médio da TU-RL entre 2003 e 2004 era de R$ 0,052 e o da TU-RIU, de R$ 0,096. Por sua vez, as móveis recebiam, já nessa época, R$ 0,386 por minuto de tráfego na rede celular. Ou seja, a tarifa de uso da rede móvel em 2004, quando ainda era precificada pela Anatel, era 642,31% maior do que a tarifa paga para uso das redes locais de telefonia fixa e 302,08% maior do que a preço de interconexão nas redes de longa distância.

Esse gritante descompasso de valores vigora até hoje e, segundo algumas empresas, teria se acirrado com o tempo. Mas há um segundo aspecto digno de nota. Até 2004, como o número de telefones fixos era bastante superior ao de telefones móveis, existia uma regra de desbalanceamento de tráfego. Se o fluxo de chamadas entre as redes fixas e móveis fosse razoavelmente equilibrado, as empresas não pagavam nada entre si. O pagamento das tarifas só ocorria se um dos fluxos superasse 55% da troca de ligações entre as redes. A partir de 2005 essa regra caiu, junto com a liberação da negociação da VU-M, e hoje as empresas têm que fazer um encontro de contas mensal para quitar as taxas de interconexão, método conhecido como full billing.

O fim da regra de desbalanceamento não seria um problema tão grande não fosse a nova realidade que o Brasil já enfrentava há cinco anos. Superando todas as expectativas dos agentes reguladores, os telefones celulares em 2006 já eram em maior número do que os fixos. Unindo essa explosão da telefonia móvel, a regra de full billing e o descompasso entre a VU-M e as demais tarifas de interconexão tem-se a receita de como o acesso à rede virou o grande negócio das operadoras de telefonia móvel no Brasil.

Outro aspecto que merece nota tem relação estreita com o modelo de negócios adotado pelas operadoras móveis ao longo da última década. Com base nas receitas vindas da interconexão, as móveis decidiram “compartilhar” parte desses ganhos com os consumidores. Cada uma a seu jeito instituiu sistemas de subsídio, financiados pela VU-M que engordava a cada ano. O método mais comum é o financiamento dos aparelhos celulares. Usando o fluxo de VU-M como lastro, todas as empresas passaram a criar planos com cortes nos preços dos aparelhos. O mais famoso, sem dúvida, foi o programa instituído pela Claro, com a venda de celulares a R$ 1.

Desde então, o desconforto dos demais players do setor, sobretudo das operadoras fixas, com políticas como essa ficou evidente, dando início ao movimento de solicitação da queda da VU-M que deságua agora na Anatel.

Cortes na EILD

O movimento da Anatel de derrubar a VU-M gradativamente pegou todas as empresas de surpresa, seja pelo momento escolhido para iniciar esse processo, seja pelo método adotado. No campo das móveis havia uma expectativa de que a agência só mexeria nos preços da interconexão após ter em mãos o modelo de custos para as telecomunicações. Há anos a Anatel promete produzir o tal modelo, mas só no mês passado a agência reguladora iniciou o processo de contratação da consultoria internacional que produzirá o sistema de cálculo dos custos para fixas e móveis.

Na audiência pública sobre o projeto de redução da VU-M, a Vivo deixou claro seu desconforto com o timing da Anatel, expresso em uma pergunta pra lá de capciosa. A gerente de regulação da operadora, Kátia Pedroso, questionou os representantes da Anatel sobre o que a agência pretende fazer se o modelo de custos, uma vez implantado, mostrar uma realidade diferente da projetada pela Anatel para propor as quedas de 10% no VC. A questão é bastante interessante e, obviamente, ficou sem resposta.

O ponto-chave do problema talvez seja o peso da VU-M nas contas das móveis. Com uma demanda cada vez maior pelo serviço - intensificada pela oferta de banda larga móvel, pelos compromissos de expansão impostos pela Anatel e a realização da Copa do Mundo e das Olimpíadas no Brasil -, os custos de ampliação da cobertura das celulares devem pressionar as contas das empresas. E como garantir que tudo isso será feito com a agência propondo um corte em uma das mais importantes fontes de renda das companhias?

A TIM sugere uma solução: cortar também os custos de uso da rede fixa, cujo calcanhar de Aquiles é a Exploração Industrial de Linha Dedicada (EILD). O principal alvo de quem compra uma EILD hoje é a oferta de banda larga. Mas todos os que não possuem rede de fibra óptica reclamam do alto custo pelo acesso à rede. A Anatel já trabalha em novo regulamento para, ao menos, organizar melhor a oferta compulsória da EILD pelas concessionárias. Mas o texto produzido pela agência, por enquanto, não indica reduções concretas de preço.

A proposta produzida pela Superintendência de Serviços Públicos (SPB), a qual esta reportagem teve acesso, propõe que os preços das EILDs sejam negociados livremente pelas concessionárias. A tabela de preços de referência continuaria existindo, mas apenas como parâmetro para eventuais arbitragens em caso de desacordo entre as empresas. A novidade está no fato de que esses preços poderão ser impostos cautelarmente enquanto a Anatel avalia os casos de arbitragem. Regras mais claras para limitar eventuais práticas anticompetitivas de grupos com Poder de Mercado Significativo (PMS) só devem ser fixadas no Plano Geral de Metas de Competição (PGMC).

Apesar de organizar um pouco melhor a oferta de EILD, a proposta em gestação na Anatel não atende aos pedidos bastante específicos das móveis. Para o presidente da TIM, Luca Luciani, a agência precisa agir de forma concreta, cortando os custos de acesso à rede fixa. “O preço de varejo da fixa é muito alto. É preciso uma queda de, pelo menos, 15% no valor da EILD”, afirma o executivo. Luciani diz que a ideia de fazer um corte na EILD assim como está ocorrendo com a VU-M tem sido discutida com a Anatel, mas por enquanto não há uma resposta da agência nesse sentido.

O executivo concorda que a queda na VU-M é uma tendência no mundo, mas insiste que é preciso encontrar uma forma de compensar as móveis nesse processo. “A VU-M é um tema do setor. O preço tende a ser reduzido, assim como o da linha dedicada. Faz sentido gerar uma dependência menor da VU-M, mas só se você juntar isso a uma abertura de mercado no atacado e redução de tributos.” O diretor de assuntos regulatórios da TIM, Mario Girasole, reforça o discurso da empresa. “Não estamos dizendo que não se pode mexer na VU-M. O que estamos dizendo é que, se é pra mexer na receita, tem que mexer nos custos também, por meio da revisão da EILD e do PGMC. O tripé regulatório, por enquanto, está com um pé só”, resume.

Com um discurso menos agressivo, mas igualmente preocupado, está a Vivo. Durante a Futurecom, Roberto Lima, presidente da operadora, lembrou que as empresas móveis estão comprometidas com metas de expansão das redes 3G e investindo pesado em backhaul. “Qualquer redução das receitas das operadoras pode ter consequências importantes e, por isso, precisa ser feita com responsabilidade”, disse.

Felizes, mas nem tanto

Na disputa em torno da VU-M, a TIM acabou ganhando uma posição de destaque entre as móveis simplesmente pelo fato de que a operadora não dispõe de um parceira fixa em seu grupo de operação, extremando a dependência da interconexão. As demais operadoras móveis têm também um braço fixo local, fazendo com que o grupo econômico equilibre melhor as contas de acesso à rede. Mas se a TIM é protagonista em um extremo da batalha, no outro estão duas fixas: Oi e GVT.

Embora o propósito seja o mesmo, as duas companhias escolheram estratégias diferentes para tentar convencer a autoridade regulatória a reduzir o custo de acesso às redes móveis. A GVT partiu para batalha judicial e para a arbitragem. Há cinco anos a empresa trava uma briga nos tribunais contra a Vivo e o reajuste da VU-M. No caso da Oi, o caminho escolhido foi a diplomacia. Executivos da companhia não perdem uma oportunidade nos últimos anos para pedir a redução da VU-M. O lobby da maior concessionária fixa do Brasil parece ter funcionado melhor do que a estratégia da concorrente.

A Anatel não confessa que cedeu aos apelos da Oi, mas no setor todos atribuem à concessionária o avanço da proposta de redução do preço da interconexão. Um indício está no método escolhido pela agência para iniciar o processo: derrubar o preço do VC para, colateralmente, reduzir a VU-M. Por mais de uma vez, executivos da Oi disseram aos técnicos da Anatel que estavam dispostos a “cortar na própria carne” para viabilizar a queda nos custos da rede móvel. A carne, neste caso, se chama VC. Esse movimento foi esboçado pela primeira vez no começo de 2009 e foi objeto de reportagem de capa de TELETIME.

Por ser uma tarifa recolhida pela fixas, a redução no VC impacta nas contas das concessionárias. Acontece que a Anatel teria levado a sério demais a proposta da Oi. Um amortecedor colocado pela agência na transferência do corte dos valores de comunicação para a VU-M tem incomodado as empresas. A agência estabeleceu que apenas 85% do corte do VC impactará a interconexão. Isso, caso a negociação entre as empresas não funcione e o assunto acabe em arbitragem. Na prática, as móveis continuam livres para negociar o valor que quiserem para a VU-M e, só se as fixas protestarem, a redução será transferida. E, ainda assim, de forma parcial.

“Fazer a redução via regulamento do VC a gente concorda, desde que não tenha esse fator redutor da transferência para a VU-M. Do jeito que está proposto, a Anatel está punindo as concessionárias, que carregam as móveis até hoje nas costas”, avalia o diretor de assuntos regulatório da Oi, Paulo Mattos. O drama aqui é que a composição do VC é bastante simples. Para chegar ao preço da tarifa, a agência soma o custo de interconexão (VU-M) a um valor tarifário que garanta a margem mínima de lucro das concessionárias. Assim, se a queda da VU-M for restringida por um fator redutor, o restante da queda de 10% fixada pela Anatel terá que vir, necessariamente, do lucro das concessionárias.

Além dos aspectos jurídicos que transpassam a polêmica - pelos contratos, a Anatel só pode mexer na margem das concessionárias se elas concordarem expressamente - a decisão da agência de limitar a transferência da redução confundiu ainda mais o setor. Superficialmente, a Oi continua entendendo que o movimento é positivo. “A Anatel fez um movimento importante porque é uma sinalização real e necessária de queda da VU-M, embora ainda seja muito tímida”, analisa Mattos. Mas o executivo admite que, da forma com que a Anatel pretende promover o corte, os resultados são praticamente inócuos, para dizer o mínimo. “Na verdade, a proposta não beneficia o consumidor final e prejudica as concessionárias. No caso das móveis, na melhor das hipóteses o corte as tira da zona de conforto em que elas estão há anos.”

Impacto nos consumidores

Realmente o impacto para o consumidor final é mínimo. Isso porque não está embutido no corte de 10% a correção inflacionária anual das tarifas. Assim, se considerarmos uma inflação na casa dos 5%, o impacto real de redução no VC será de apenas 5,5%. Em valores nominais, a queda ficará na casa dos R$ 0,07, valor muito pequeno para ser percebido pelos consumidores.

Por outro lado, a mudança na VU-M pode provocar efeitos negativos também para os clientes, especialmente os com planos pré-pagos. As móveis não fazem segredo de que o sucesso do modelo pré-pago está ancorado no fluxo garantido de receitas que esses celulares geram via interconexão. A lógica financeira do modelo é evidente: mesmo um celular que só recebe chamadas acaba remunerando a operadora móvel se parte dessas ligações vierem de telefones fixos. Tudo por causa da VU-M. Na prática, as empresas fixas e mesmo as móveis pagam para que os milhares de celulares pré-pagos sejam viáveis economicamente mesmo sem fazer uma ligação sequer por mês.

Assim, uma redução na VU-M pode abalar o modelo do pré-pago no Brasil, com aumento do preço dos aparelhos e, até mesmo, uma retração na oferta de linhas para clientes que não têm um determinado perfil de consumo. Esse movimento preocupa a própria Anatel porque afetaria cabalmente o crescimento recorde que o setor móvel apresenta mês a mês, colocando em xeque o tão falado sucesso da telefonia celular no Brasil. Daí a opção por fazer um corte considerado mais suave em um primeiro momento, até que a agência tenha dados que mostrem a real dimensão do eventual impacto da queda da VU-M no modelo de negócios do setor.

Mas a corrente em defesa de reduções fortes na VU-M continua em movimento. A GVT, por exemplo, alega que, sem um corte maior, a ação da Anatel não terá efeito concreto nas negociações entre as empresas. “A iniciativa da Anatel de reduzir o preço das chamadas fixo-móvel é excelente, mas ainda está muito longe do necessário. Esperamos que, como resultado da consulta pública, a Anatel retome a referência inicial, proposta originalmente pelas suas áreas técnicas, de reduzir a tarifa em 20% ao ano nos próximos dois anos”, declararam os executivos da empresa por meio de nota.

A proposta original à qual os executivos da GVT referem-se foi desenhada pela Superintendência de Serviços Públicos da agência (SPB). A ideia era reduzir em 50% a VU-M nos próximos três anos, período que seria usado para elaborar o modelo de custos. Os cortes seriam feitos de forma escalonada, sendo 20% nos dois primeiros anos e mais 10% no terceiro ano, e começariam já em 2010. Depois de discussões internas, a proposta foi alterada para apenas dois cortes de 20%. A redação apresentada na consulta pública, com dois cortes de 10%, foi produzida no Conselho Diretor, no voto do conselheiro Jarbas Valente.

À SPB sobrou o constrangedor papel de defender publicamente uma redução abaixo daquela proposta originalmente, mesmo sob os ataques das fixas. O gerente-geral de Competição da SPB, José Gonçalves Neto, sustentou o discurso positivo de que, mesmo sendo um corte pequeno, o resultado para o setor será benéfico. “Nós temos a crença de que qualquer queda gera uma elasticidade na demanda e isso beneficiará o consumidor e compensará eventuais queda de receita”, avalia o técnico. Neto defende ainda a iniciativa da agência de agir antes mesmo da implantação do modelo de custos, já que, no caso da VU-M, o desequilíbrio está tão evidente.