FERNANDO NETO BOTELHO

TELECOMUNICAÇÕES - QUESTÕES JURÍDICAS

Setembro 2004               Índice (Home)

02/09/04

• Unbundling (EUA x Brasil)

----- Original Message ----- 
From: Fernando Botelho 
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Sent: Thursday, September 02, 2004 12:31 PM
Subject: [wireless.br] Unbundling (EUA x Brasil)

Prezados,
Não deixem de conferir (abaixo) notícia recente sobre o unbundling norte-americano.
A FCC, premida por decisão judicial, acaba de extingui-lo, como um instituto de caráter obrigatório, para a última milha - serviços fixos-locais.
Trata-se de notícia tão importante quanto a da sua instituição, anos atrás.
Foi um curto período de sobrevivência do instituto/obrigatório, cuja fundação partiu de numa premissa: a da necessidade de flexibilização do monopólio natural da infra-estrutura de redes em serviços locais, em prol do estímulo à concorrência e proteção ao consumo.
Mas, o complexo regulatório a ele destinado, em tempo algum, durante sua curta vida nos USA, conseguiu impedir ou conter em níveis suportáveis, dois problemas consequentes:
(a) a intensificação de disputas judiciais surgidas desta obrigatoriedade entre incumbents e novos entrantes (leia-se, a "quaestio" da "quebra" forçada do conceito de propriedade da rêde, em favor da concorrência e do atendimento ao consumo); e
(b) a inibição da inovação tecnológica destas mesmas rêdes, que deixaram de receber, por parte de seus primitivos proprietários, substanciosos investimentos em modernização, com prejuízo (paradoxal) para o próprio consumo.
A FCC, lutando contra as mais intensas sazonalidades do unbundling instalado, já vinha sinalizando esta extinção (da aplicação obrigatória) - ou caminhando na sua direção - há algum tempo.
Ela está consolidada agora.
O problema, de ora em diante, passa então a ser outro.
É que a instituição do unbundling/obrigatório, nos EUA, constituiu leading case internacional, e a experiência norte-americana vinha sendo estudada para adequação de iniciativas similares noutros lugares do mundo.
Mas, agora, tem-se apenas a história passada do unbundling (da última milha): história de conflitos, de decisões judiciais intervencionistas e modificativas de normas regulatórias, de inibição de investimentos indispensáveis à inovação, e, hoje, de extinção total da experiência.
O Brasil, recentemente, teve instituído o unbundling, ainda sem detalhamento regulatório mais rigoroso, e sem ter colhido, por enquanto, prática mais densa do novo instituto, consequentemente sem ter visto, ainda, intervenção judicial quanto a querelas ligadas ao tema.
Em resumo, estamos começando a construir a nossa história em termos de unbundling - que acaba de acabar nos EUA.
Abs.,
Fernando Botelho


O paradoxo do unbundling 

O setor de telecomunicações viveu nos últimos dois meses uma fase de decisões importantes, tomadas pelos órgãos reguladores no Brasil e nos Estados Unidos.Trata-se de ações estratégicas que influenciarão diretamente os mercados dos dois países, mas uma delas, em especial, chama a atenção por representar a tomada de direções opostas sobre um assunto bastante polêmico: o unbundling (normalmente traduzido como desagregação ou desmembramento de rede, ou seja, a exigência de que as redes das teles fixas sejam alugadas para que outras empresas também possam operar a telefonia local fora de suas áreas de concessão). 

Ao mesmo tempo em que a Anatel, no fim de junho, abria ao debate público a regulamentação das tarifas de interconexão e remuneração pelo uso das redes das operadoras de telefonia fixa, a FCC, o órgão americano regulador das telecomunicações, começou a fazer o movimento inverso. Naquele mesmo mês, o Tribunal Superior de Justiça daquele país emitiu sua posição final, mantendo a decisão da agência reguladora que acabava com a obrigação do unbundling por parte das chamadas incumbents. Com isso, a partir de agora, quem quiser – por opção ou necessidade – compartilhar a rede de outra operadora para ter acesso local à última milha nos EUA terá que negociar livremente o preço a ser pago com a dona da rede.

Como era de se esperar, após oito anos trabalhando com os preços definidos pela FCC, nenhuma das operadoras entrantes na telefonia local (CLECs) gostou da idéia de negociar diretamente com as incumbents (ILECs), mesmo diante dos fortes sinais de que isso iria acontecer mais cedo ou mais tarde. 

Para entender os motivos que levaram a essa decisão é preciso relembrar o processo de constituição daquele mercado.A telefonia fixa foi regulamentada nos EUA em 1984, quando a AT&T (similar à Telebrás) foi dividida em uma operadora de longa distância e outras sete empresas de telefonia local (as famosas Baby Bells). Seis anos depois, essas empresas foram autorizadas a competir em outras regiões do país. Em 1996, de acordo com a Telecommunications Act (lei que inspirou a Lei Geral das Telecomunicações no Brasil), as operadoras podiam oferecer serviços de longa distância, mas para vendê-los tinham de manter “condições isonômicas de competição”, além de serem obrigadas a compartilhar suas redes com as concorrentes e empresas-espelho.

Naquela época, a FCC recebeu 14 pedidos de empresas para prestar serviços de longa distância. Depois disso, estabeleceu os preços para cada parte da rede, incluindo a última milha, considerada até hoje em todo o mundo como um dos maiores monopólios “naturais” do mercado de telefonia fixa. Hoje o que se verifica é que das 14 operadoras que obtiveram autorização, menos da metade atua com sucesso. Com isso, o mercado ficou dividido praticamente entre as incumbents SBC, BellSouth, Verizon e Qwest, que detêm as redes, e as entrantes AT&T, MCI e Sprint, que detêm as maiores participações no mercado de longa distância, mesmo sem possuir infra- estrutura própria.

A reação do mercado diante da decisão da FCC de acabar com a exigência de desmembramento de rede foi recebida a princípio com histeria pelas empresas que perderam a garantia de preço, mas com alívio pelas donas das infraestruturas, que agora podem investir livremente em novas tecnologias, sem ter que dividir suas novas redes com as concorrentes por preços que, segundo elas, não cobrem nem a metade dos seus custos. 

Para Steven Shepard, consultor especializado em telecomunicações que veio ao Brasil em julho para participar de um evento com representantes do setor, a FCC percebeu que o modelo adotado não estava funcionando conforme o previsto, além de gerar uma enxurrada de ações nos tribunais contestando a regulamentação. “A FCC viu que a propriedade da rede não é o fator decisivo para o usuário, mas sim a entrega do serviço de forma diferenciada, que pode chegar até a casa dele via pares de cobre, cabo ou até com o WiMax”, afirma o consultor. 

Com o endosso do Tribunal Superior de Justiça à decisão da FCC, a expectativa no mercado americano, especialmente dos fornecedores, é que haja uma nova onda de investimentos na rede das incumbents. Um sinal claro nesse sentido foi anúncio recente feito pela SBC de que irá investir US$ 6 bilhões na construção de uma rede de fibra óptica. A operadora garante que até o ano que vem, 20 milhões de linhas de acesso estarão conectadas à nova rede em 13 estados norte-americanos.

A reação das operadoras que não possuem rede à esses anúncios não foi muito positiva. Quando a Bell South, por exemplo, informou que pretende lançar um plano de leasing para alugar sua rede antiga, a oferta foi descartada e ridicularizada publicamente pela AT&T. A MCI, por sua vez, tentou usar seu poder de barganha alegando que seria obrigada a aumentar o preço cobrado aos usuários finais ou, em última hipótese, suspender a oferta de serviços em algumas regiões, caso os novos preços subissem para um patamar inviável economicamente. De concreto até agora está o fato de as incumbents terem concordado em manter os preços até o fim do ano e rever os planos somente após o resultado das eleições presidenciais. 

Outro desdobramento da decisão judicial, ao que tudo indica, será a retomada das fusões e aquisições entre operadoras menores, que precisarão de maior escala para conseguir negociar preços em condições menos desfavoráveis. “As operadoras estão revendo suas estratégias para atuar no novo modelo. Algumas terão realmente que se unir a outras empresas para manter a viabilidade comercial. Isso depende da estratégia de cada uma”, prevê o consultor Shepard. 

Equilíbrio do mercado 

O analista ressalta, porém, que o comportamento monopolista do setor ainda está impregnado no modo como as operadoras se posicionam em todo o mundo. Por isso, para elas é mais difícil entender o sentido real de uma aliança, que é uma relação na qual os dois lados ganham. “No mercado de telecomunicações só um quer ganhar ou faz um acordo para, no máximo, matar um terceiro concorrente, e isso não tem nada a ver com parceria”, ressalta. 

Ao contrário do mercado americano, que caminha para uma discreta desregulamentação, no Brasil a Anatel, após um longo tempo protelando uma definição, resolveu intervir para tentar regulamentar o unbundling, já que as operadoras não conseguiram chegar a um acordo. Na opinião do consultor da área de telecomunicações da Bearing Point, Carlos Rocha, a intervenção é necessária para que o setor consiga evoluir, no médio prazo, para uma etapa mais madura. Segundo ele, o unbundling é um assunto crítico em todo o mundo e nenhum país pode afirmar que conseguiu superar a questão de forma totalmente satisfatória.“Nos EUA, as agências reguladoras estaduais tinham regras contraditórias entre si, que acabaram gerando uma enorme quantidade de ações judiciais, enquanto na Europa as incumbents continuaram com participações de mercado altíssimas, porque lá elas forneciam tanto os serviços locais quanto os de longa distância. Enfim, o unbundling não pode ser resolvido em alguns meses porque é um processo que é construído com o tempo”, avalia Rocha.

Apesar da LGT não ter obrigado as incumbents brasileiras a fazerem o unbundling como condição para a oferta de serviços de telefonia fora de suas áreas de cobertura, a exemplo do que aconteceu nos EUA, ainda existem alguns pontos positivos no modelo brasileiro que podem garantir um certo equilíbrio no mercado, desde que sejam bem trabalhados. 

Na opinião de Serafino Abate, analista da Ovum especializado em interconexão, a regulamentação única da Anatel é uma dessas grandes vantagens. Ele explica que como existe um só órgão regulador em todo o País, as brechas para decisões paralelas, em âmbito estadual, são bem menores do que as existentes nos EUA. Além disso, segundo ele, como o mercado nacional não está tão evoluído quanto o europeu e o americano, a agência não só tem a possibilidade de evitar as falhas existentes nos outros modelos, como também tempo hábil para corrigir possíveis desvios de rota. “Todos os modelos tem grandes falhas. O europeu, implantado em 1998, é totalmente diferente da nova regulamentação adotada em julho de 2003, que ainda está em transformação. Nos Estados Unidos, por outro lado, percebemos que a decisão da FCC serve muito mais para aliviar a pressão das grandes operadoras do que realmente aumentar as opções para o usuário final”, opina. 

Outro ponto importante a ser levado em conta pela Anatel é que, apesar do unbundling tratar da quebra de um monopólio físico, baseado na rede da operadora, a evolução das tecnologias, cada dia mais dinâmica, está criando um modelo mais convergente, no qual serviços e até mesmo empresas concorrentes terão que atuar de forma única, chegando ao usuário de várias maneiras, além do fio do telefone. “Na hora de decidir uma questão como o unbundling, a agência deve levar em conta a convergência desses serviços, que pode não ocorrer agora, mas virá em algum momento.Nesse momento, a regra não pode ser tão rígida a ponto de inviabilizar a oferta de novos serviços”, alerta Ron Cowles, vice-presidente do Gartner. 

Por tudo isso, ao tratar de uma questão tão complexa como o unbundling, a Anatel não pode esquecer que além da competição, o modelo de telecomunicações brasileiro tem como outro pilar promover a universalização dos serviços. “Na minha percepção, o objetivo da regulamentação não é criar competição, mas mudar a maneira como os serviços são fornecidos aos usuários. A competição pode ser usada para criar essa nova experiência. Mas ela é o caminho e não o destino da trajetória”, conclui Shepard.
Autor: Ana Paula Oliveira 
Data: 25/08/2004

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